清朝早期，巡抚的权力一直在变。顺治当皇帝的时候，朝廷定下各省文武官员的职责。巡抚只管民政，不能调兵，权力都不大。
那时候所有巡抚，权力差不多。主要工作是收税，审案子，安抚百姓。所有军队的事，都由总督管。这是清朝巡抚制度第一次基本定型，也是后来权力规则的开始。
雍正当皇帝的时候，朝廷改了制度，巡抚的权力开始不一样。1724 年，山西的武将不听巡抚的话，地方军队很乱。朝廷专门下命令，让山西巡抚同时管提督，直接控制省内的绿营军队，可以自己调兵。后来山东、河南也用这个规矩。这三个省只设巡抚，不设总督。这三个省的巡抚，没有上级管，同时管军队和民政，直接向皇帝汇报，是权力最大的巡抚。
乾隆当皇帝之后，把十六个巡抚的权力等级固定下来，再也没有大的变化。朝廷根据每个省的钱多少、位置重要不、有没有边防，把所有巡抚分成三个等级。
有人说官大地位就高，有人说资历老说话就管用，还有人说当的时间长权力就大。但是清朝官场的实际情况，根本不是这样。不是官阶决定权力，不是资历决定等级，是这个省的重要程度和朝廷的制衡规矩，决定每个巡抚的实际权力。
第一等级有三个巡抚，权力最大。山东巡抚管运河运粮、河道、盐税。山东一个省的税，够京城花大半。山东的人事、审案、军队，都由巡抚自己决定。山西巡抚守北方边关，管和蒙古通商的路，保证北方边境安全。汉人当山西巡抚，必须皇帝专门下命令。河南巡抚在中原中间，专门管黄河修堤和南北运粮。中原如果乱了，京城就危险，所以河南巡抚的位置很重要。这三个省的巡抚，不用听总督的话，不用等上级批准，是真正管一个省的大官。
第二等级有江苏、浙江、安徽等七个省的巡抚，权力中等。这些省都有总督，但是总督和巡抚不住在同一个地方。江苏巡抚住苏州，两江总督住南京。江苏一个省的税，占全国近三成。因为江苏有钱，江苏巡抚说话很管用，经常代替两江总督处理事务。其他六个省的巡抚，各自管地方通商、盐务、民政，自己能决定很多事，只有调兵需要告诉总督。
第三等级有五个省的巡抚，权力最小。湖北、广东、福建、云南、贵州，巡抚和总督住在同一个地方。平时的军政决定、调兵、管钱，都由总督说了算。巡抚没得核心职权，只能打理基层民生琐事，很难参与高层政务决策。很多在这些省当巡抚的人，任期内没犯错，但是一辈子做不出什么成绩，在朝廷几乎没人记得。
